1地位與關系——意見統領，方案抓總

今年5月，中央層面成立碳達峰碳中和工作領導小組，作為指導和統籌做好碳達峰碳中和工作的議事協調機構。領導小組辦公室設在國家發展改革委，按照統一部署，會同有關部門立好碳達峰碳中和工作的“四梁八柱”，主要就是建立好“1+N”政策體系。

意見是“1+N”中的“1”，覆蓋碳達峰、碳中和兩個階段，是管總管長遠的頂層設計，闡述了黨中央對碳達峰碳中和工作進行的系統謀劃和總體部署，主要發揮統領作用。

方案為“+N”中的首部政策文件，在目標、原則、方向等方面與意見保持有機銜接，更加聚焦在2030年前實現碳達峰目標的路徑部署，相關指標和任務更加具體化。在方案出臺后，有關部門和單位就可根據方案部署，制定能源、工業、城鄉建設、交通運輸、農業農村等領域以及具體行業的碳達峰實施方案；各地區也將按照方案制定本地區碳達峰行動方案。此外，“N”中還包括科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標準計量體系、督察考核等多種保障政策。通過這一系列文件的協同支持，才能形成目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達峰碳中和“1+N”政策體系。

2方向與原則——結合實際，科學開展

方向性上，兩部頂層文件的出臺是中央對正確理解碳減排意義，科學推動各項工作開展定下的長期基調。針對過去一段時間社會“雙碳”概念過分解讀，地方“運動式”減碳頻出的情況，首先出臺的意見在“全面貫徹”的基礎上，特別增加了“完整”“準確”兩個定語，意在糾正偏差，統一思想，避免“一窩蜂”“一刀切”的粗放式碳減排。碳達峰碳中和工作的推動，必須匯聚全國力量，以科學的應對氣候變化理念和碳排放管理理論，同時結合我國和地方實際情況，系統部署，有序推進，才能最終實現這一艱巨任務。

原則性上，兩部頂層文件都體現了實施碳達峰碳中和，必須立足國情，穩健實施。碳達峰碳中和涉及到各領域和行業，環環相扣，需要首先從國家層面進行統籌，各部分再進行分類施策。在手段和風險防范方面，兩部文件都強調要推動政府和市場雙手發力，用好舉國制和市場機制，形成有效激勵和約束，帶動全社會降碳風氣。同時，降碳與節能必然牽涉到能源的總量控制和能效管理，兩部文件都專門進行了原則性強調，在社會低碳化轉型的過程中，必須防止過度反應，保障用能安全，避免出現突發性限電、限產、限煤、氣等事件，維護經濟和社會的穩定、安全。

此外，意見作為“1+N”政策體系中的統領，需要考慮的更加全面和長遠，為此在原則部分還深化了兩點方向，一是各領域的降碳首先要圍繞節能展開，“實行全面節約戰略”，以控制“單位產出能源資源消耗和碳排放”為抓手，說明在現階段能源資源節約和產業結構調整才是國家的主攻方向，各行業和企業也要圍繞節能和新能源領域進行提前布局。二是在國際關系上，要“統籌做好應對氣候變化對外斗爭與合作”，以“斗爭”為先，強調要堅守我國發展中國家定位，不能一味滿足西方國家的減排要求，政府和企業要在國際交往中維護自身的經濟發展權益，牢記減排責任共同但有區別。

3目標與指標——達峰定道，中和定向

兩部文件對碳達峰碳中和目標提出了多項指標約束，其中，方案更多聚焦“十四五”和“十五五”兩個碳達峰關鍵期，主要確定了提高非化石能源消費比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面的量化目標，清晰地指出了碳達峰的關鍵指標標準，使各領域在未來制定具體碳達峰方案和考核指標上有據可依。

意見則著眼于全面實現碳中和，提出了構建綠色低碳循環發展經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態系統碳匯能力等五個方面主要目標。其關注的是綠色低碳循環發展經濟體系的建立，要實現“2025年綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成，2030年經濟社會發展全面綠色轉型取得顯著成效，2060年綠色低碳循環發展的經濟體系全面建立”的宏偉構想。在能耗、能效、碳排放強度和非化石能源消費等量化目標上與方案同時期的目標相統一。對于2060年碳中和僅提出了“非化石能源比重達到80%以上”這一個量化目標，確定了能源綠色轉型的長期方針，可謂意義重大。

表 兩部文件主要目標指標對比

4重點任務分析

實現碳達峰、碳中和是一項多維、立體、系統的工程，涉及經濟社會發展方方面面。意見和方案從不同維度和范圍對碳達峰和碳中和工作進行了布局。

4.1意見重點任務中的關鍵點分析

意見堅持系統觀念，全面指出經濟社會、城市發展、生態文明等領域的發展方向，共包括10方面31項重點任務，明確了碳達峰碳中和的長期路線圖。

1、在國土空間上確定了綠色低碳發展四大先鋒城市群。意見提出“在京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等區域重大戰略實施中，強化綠色低碳發展導向和任務要求”，是將以上城市群打造為綠色低碳先鋒示范區的明確信號。經濟上，以北上廣深為核心的城市圈，產業結構上以高端制造、電子信息和高端服務業為主，天然帶有低碳屬性；人口流動上，這些地區對青年人十分有吸引力，而青年人更容易接受綠色低碳的生活和消費方式，也是未來綠色低碳產業升級的主力軍。因此，未來國家將不斷從城市規劃、公共資源等方面優先支持以上地區，打造國家低碳發展樣板區，以少數先進輻射帶動全國碳中和的實現。

2、通過能源低碳轉型、帶動全社會踐行低碳節能生產生活方式轉變。從意見中對產業、能源和交通部分的任務安排來看，節能增效是國家的主基調，要“把節能貫穿于經濟社會發展全過程和各領域，持續深化工業、建筑、交通運輸、公共機構等重點領域節能”，向下推動能源供給低碳化，產業低碳化和交通低碳化。如，積極發展非化石替代能源，提升高耗能高排放項目能耗準入標準，加快發展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環保以及航空航天、海洋裝備等戰略性新興產業。

3加大對綠色低碳科技攻關的支持。意見中提出，采用“揭榜掛帥”機制，開展低碳零碳負碳和儲能新材料、新技術、新裝備攻關。就是要以碳達峰碳中和需要的大量科技攻關需求為導向，以解決問題成效為衡量標準，破除科研“唯論文”傾向。國家十四五規劃和2035年遠景目標綱要中就提出“改革重大科技項目立項和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權，推行技術總師負責制，實行‘揭榜掛帥’、‘賽馬’等制度”。隨著部委和各地政府部門積極為“揭榜掛帥”提供政策和資金支持，企業和高校等科研單位可以更加開發的進行科研“揭榜”，既可以獲得科研資金支持，同時也鍛煉了自身的研究隊伍。另外，意見還提出要“培育一批節能降碳和新能源技術產品研發國家重點實驗室、國家技術創新中心、重大科技創新平臺。加強電化學、壓縮空氣等新型儲能技術攻關、示范和產業化應用”，不斷加大對減排核心技術攻關的投入力度。

4、“一帶一路”將成為我國重要的綠色貿易通道。今年，我國明確表示不再新建境外煤電項目，商務部、生態環境部印發《對外投資合作綠色發展工作指引》，也鼓勵采用更嚴格環境標準開展海外項目，而“一帶一路”共建國家城市在減排目標的挑戰下，可以為國內綠色低碳產業企業帶來新的發展機遇。因此，意見指出要“大力推動南南合作，幫助發展中國家提高應對氣候變化能力。深化與各國在綠色技術、綠色裝備、綠色服務、綠色基礎設施建設等方面的交流與合作，積極推動我國新能源等綠色低碳技術和產品走出去，讓綠色成為共建‘一帶一路’的底色”。

5、發揮貨幣、金融工具杠桿作用，撬動市場投資綠色項目熱情。在金融引擎方面，意見提出了多種工具組合，如“設立碳減排貨幣政策工具；引導銀行等金融機構為綠色低碳項目提供長期限、低成本資金；鼓勵開發性政策性金融機構按照市場化法治化原則為實現碳達峰、碳中和提供長期穩定融資支持；支持符合條件的企業上市融資和再融資用于綠色低碳項目建設運營，擴大綠色債券規模；研究碳減排相關稅收政策。”等，涵蓋貨幣政策、金融信貸、稅收等多方面，將通過投資風向的轉變，使得綠色低碳企業獲得更好的發展助力。同時，為了避免“漂綠”項目對低碳轉型帶來的不利影響，意見也提出要“健全企業、金融機構等碳排放報告和信息披露制度”，通過數據信息的披露，接受公眾的共同監督。

4.2方案重點任務中的關鍵點分析

方案提出的任務主要是將碳達峰貫穿于經濟社會發展全過程和各方面，相比意見更加具體，重點部署了“十四五”“十五五”期間實施的“碳達峰十大行動”。

具體來說：

1、以控煤為基礎進行能源綠色變革，大力發展風光發電。隨著碳達峰行動的開展，能源結構變革首當其沖，國家將進一步加快控煤和新能源電力發展步伐，一是在電力輸送端“嚴控跨區外送可再生能源電力配套煤電規模，新建通道可再生能源電量比例原則上不低于50%”，二是在供給端“全面推進風電、太陽能發電大規模開發和高質量發展”，需要注意的是新提出的“積極發展光熱發電”，應該是考慮到光熱系統自帶的儲能（蒸汽）優勢，彌補光伏發電的不穩定性，因此“到2030年，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上”指標中，太陽能應是包含光伏、光熱兩種利用方式。另外，從國家能源局公布的2020年新能源裝機數據來看，2020年風光新增裝機之和約為1.2億千瓦，全國風光累計裝機總容量約為5.3億千瓦，實現2030年裝機容量目標將比較有保障。

2、以靈活強韌電網，穩定電力供應為本，加快建設新型電力系統。隨著風光電力的大量投產，電網系統將面臨更大的負荷沖擊，對電力系統的綜合調節能力提出了更高的要求，需要革新電力系統構架，建設更加強韌靈活的電網保障用電安全，方案提出通過“電動汽車充電網絡、虛擬電廠等參與系統調節”，“積極發展‘新能源+儲能’、源網荷儲一體化和多能互補，支持分布式新能源合理配置儲能系統”等方式進行，計劃到2025年，實現新型儲能裝機容量達到3000萬千瓦以上，體現了儲能設備對于電力保障的重要性。

3、以節能高效為根本，推動用能企業和設施的低碳化更新。在碳達峰階段，國家對于能耗的管理將進一步加強。一是在政府監管上，將“加強節能監察能力建設，健全省、市、縣三級節能監察體系”。二是在重點耗能設施的升級換代上，將“以電機、風機、泵、壓縮機、變壓器、換熱器、工業鍋爐等設備為重點，全面提升能效標準，同時積極推廣使用高效制冷、先進通風、余熱利用、智能化用能控制等技術，提高設施能效水平”。

此外值得注意的是，方案提出“對能耗量較大的新興產業，支持引導企業應用綠色低碳技術，提高能效水平”，目前主要是針對數據中心，但芯片、電池、晶圓等新型制造業也應進行關注，優化設備、工藝等，降低單位產品能耗。此外，在基礎設施更新方面，方案提出要“優化新型基礎設施用能結構，采用直流供電、分布式儲能、‘光伏+儲能’等模式”，再次肯定儲能設施的穩定電力供給功能的重要性。

4、以電動化為主方向，發展綠色低碳交通。交通領域的碳排放約占全國終端碳排放的15%左右，因此，國家碳達峰碳中和的完成，必須強力推動交通運輸工具的低碳化發展，除了全面發展新能源汽車，方案還特別提出了“推動城市公共服務車輛電動化替代；推廣電力、氫燃料、液化天然氣動力重型貨運車輛以及發展電動、液化天然氣動力船舶”等三種大型交通運輸工具新能源化的任務。目標是到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右。

5、以資源高效利用為抓手，促進循環經濟打造。資源的循環化利用是節約資源和降低碳排放的有效手段，發展循環經濟主要目的是扭轉我國生產制造消耗和浪費現象較為嚴重的情景，推動生產過程的減物質化。因此，一是要“推動園區企業循環式生產、產業循環式組合”如能量梯級利用、水資源循環利用，工業余壓余熱、廢氣廢液廢渣資源化利用；二是要推動廢舊回收循環化利用，如退役動力電池、光伏組件、風電機組葉片等新興產業廢物循環利用，同時還要“促進汽車零部件、工程機械、文辦設備等再制造產業高質量發展”。

6、以定量化、標準化為根本，構建社會碳排放監管：在碳排放管理監管上，方案提出要加快建立統一的碳排放統計核算體系和法律法規標準。“支持行業、企業依據自身特點開展碳排放核算方法學研究，建立健全碳排放計量體系。探索建立重點產品全生命周期碳足跡標準”。此外，在企業社會責任履行上也要求“相關上市公司和發債企業要按照環境信息依法披露要求，定期公布企業碳排放信息”。

作者介紹：王釩圳 資深企業碳排放管理戰略分析師、應對氣候變化政策分析師，在NGO、咨詢機構及智庫任職多年，具有豐富的政策分析和企業碳中和戰略制定經驗